CNDH: Candil de la calle, obscuridad en la casa

agosto 28, 2013

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El pasado 19 de agosto de 2013, en el Diario Oficial de la Federación se publicó la Recomendación General No. 20 sobre agravios a periodistas en México y la impunidad imperante de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH); esto después de que fuera aprobada por el Consejo Consultivo el 8 de julio de 2013 de dicha institución.

El título y el texto resaltan la impunidad que prevalece en el país ante los atentados en contra de periodistas en México, y en general contra la prensa. Dicho documento está sustentado dentro de las facultades que tiene la CNDH y significa que las recomendaciones generales no requieren de aceptación por las instancias destinadas. Esto significa que la Secretaria de Gobernación, Procurador General de la República, Gobernadores, Jefe de Gobierno del DF, el Comisionado Nacional de Seguridad y Secretarios de Seguridad Pública y Procuradores Generales de justicia de las entidades federativas tendrán 30 días hábiles, siguientes a la fecha que fue emitida para enviar pruebas correspondientes.

La CNDH cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, así como personalidad jurídica y patrimonio propio y cuyo objetivo esencial es la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los Derechos Humanos previstos por el orden jurídico mexicano. Por eso lo que señala en la recomendación general es importante, y es lo que se espera de esta instancia responsable en materia de derechos humanos en México. Aunque no es la primera que hace un señalamiento sobre impunidad que impera en torno a las agresiones contra la prensa.

En su Recomendación General No. 17 Sobre los casos de Agresiones a Periodistas y la Impunidad prevaleciente de agosto de 2009, ya señalaba la impunidad y el incremento de las agresiones contra la prensa. Aunque la Recomendación No. 20 repite lo que se ha dicho en esta materia a México por años, ya sean por mecanismos internacionales convencionales y no convencionales de derechos humanos, como por organizaciones tanto internacionales como nacionales de periodistas así como de derechos humanos, desarrolla varios puntos fundamentales para entender el problema de la impunidad.

Entre los puntos relevantes señala la falta de resultados de las autoridades encargadas de procurar justicia que “…han propiciado un significativo vacío de resultados en la investigación de los delitos cometidos en perjuicio de periodistas y medios de comunicación…”; y la falla en la integración de las investigaciones, y la respuesta sólo ante presión inmediata sin dar seguimiento “…se han advertido distintas irregularidades durante la integración de las investigaciones de los delitos cometidos en perjuicio de integrantes de la comunidad periodística, lo que denota una conducta sistemática, consistente en que, aun cuando agentes del Ministerio Público, a cargo de las averiguaciones previas correspondientes, las inician de forma prácticamente inmediata, al disminuir la presión social producto de la difusión de los sucesos en diversas instancias informativas, incumplen con su obligación de practicar todas aquellas diligencias en la indagatoria, tendentes al esclarecimiento de los hechos o bien, prolongan injustificadamente el tiempo de la integración…”.

Explica el lamentable índice de impunidad del 89% que prevalece en 145 asuntos de violaciones graves desde el 2000-julio 2013: 85 asesinatos, 20 personas desaparecidas y 40 ataques a instalaciones de medios y donde se resalta que en 106 casos (73%) la averiguación previa en integración “…en sólo 14 casos (10%) el juez de la causa dictó sentencia condenatoria, en 2 se sobreseyó la causa penal, quedando aún sin sentencia 11 de éstos, sumados a los 118 casos sin consignar…” y en dónde resaltan que “…la ausencia de resultados se debe, en parte, a que los agentes del Ministerio Público, encargados de llevar a cabo las investigaciones correspondientes, han omitido girar oportunamente los citatorios, órdenes de comparecencia, búsqueda, localización, investigación y presentación de personas clave para el esclarecimiento de los hechos, a fin de recabar sus testimonios, en tanto que, en ocasiones, las declaraciones iniciales de testigos o probables responsables resultan incompletas por la falta de diligencia del propio representante social al obtenerlas, o bien, limitarse a que sea la propia víctima la que provea todos los elementos en la investigación…”.

Esto ya lo mencionaba la Recomendación General No.17 al enumerar las irregularidades en las investigaciones ministeriales: Se concluyen los expedientes sin agotar previamente todas las líneas de investigación, incluido el ejercicio de su labor periodística; Se omite girar los citatorios, órdenes de comparecencia, búsqueda, localización, investigación y presentación de personas clave para el esclarecimiento de los hechos; Declaraciones iniciales incompletas de los testigos e inclusive de los probables responsables; falta de control y supervisión en la integración de las averiguaciones; Falta de control y supervisión en la integración de las averiguaciones; Falta de aplicación de técnicas de investigación policial efectivas; Falta de disposiciones o medidas para impedir la pérdida, destrucción o alteración de huellas o vestigios del delito; Falta participación oportuna de peritos en diversas materias; Dilación y largos periodos de inactividad en las actuaciones; y Rezago en la ejecución de órdenes de aprehensión.

Para conocer más a detalle, los asesinatos en contra de periodistas, en 51 casos se encuentran en averiguación previa (60%); ocho en averiguación previa en reserva (9.4%); diez en averiguación previa consignada, sin sentencia (11.7%); catorce en averiguación previa consignada, con sentencia (16.5%); y dos indagatorias consignadas, cuyo proceso penal fue sobreseído por muerte del inculpado (2.4%). En el caso de periodistas desaparecidos, de 20 casos 17 (85%) la Averiguación previa está en integración, mientras que otros dos casos restantes se encuentra la Averiguación previa en reserva y un último hubo averiguación previa consignada, sin sentencia. Mientras que para los 40 ataques a medios 38 de los casos (95%) están en Averiguación previa y los dos restantes en Averiguación previa en reserva.

Falta de justicia a causa de investigaciones ineficientes

Asimismo, señala que no se puede aspirar a erradicar la impunidad si una vez denunciados los delitos, como en los casos de los comunicadores agraviados, las autoridades correspondientes no garantizan el acceso a la debida procuración de justicia. Hace un llamado a la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión: “…es importante que esta instancia no incurra en deficiencias en la integración de las indagatorias en las que compete conocer y las resuelve conforme a derecho.” Según los datos reportados a la CNDH por la FEADLE en 3 años “…inició 378 averiguaciones previas, de las cuales 47 se consignaron, sin especificar ante cuál tribunal, indicándose que únicamente en una de éstas se dictó sentencia…lo que refleja que de los 168 casos atendidos por esa instancia, en el 28% se ejercitó acción penal, el 55% de investigaciones permanecen sin determinación y sólo en un caso se dictó sentencia.” Y También critica que “…los informes que le Fiscalía rinde a la opinión pública son confusos, pues si bien puede identificar la distribución de los casos entre competencias, consignaciones y archivos, no se presentan un desglose de resultados detallado de esa instancia en la integración de las indagatorias correspondientes, y están lejos de una efectiva rendición de cuentas, aunado a que los resultados llevan a sostener que la actuación de la referida dependencia no ha tenido un efecto relevante sobre la protección y combate a la impunidad que predomina en los agravios cometidos en perjuicio de periodistas y medios de comunicación, ya sea por su limitada competencia, o por deficiencia en las investigaciones.” Por lo que las nuevas facultades de investigación de las autoridades federales de los delitos contra periodistas después de la modificación al Artículo 73 Constitucional fracción XXI, y sus debidas reformas a la legislación secundaria, donde se establecen los supuestos por los que los poderes de la Federación podrán conocer aquellos casos que sean necesarios para abatir la impunidad de los delitos de competencia local, es la oportunidad para que la Federación a través de la Procuraduría General de la República a través de investigaciones efectivas, ayuden a reducir la impunidad de los ataques contra la prensa.

Las observaciones y críticas que hace la CNDH le debería de ser de utilidad también para tener indicadores de gestión para su propio desempeño. Hay un viejo adagio que dice que con la misma vara que midas, serás medido. Analiza la falta de resultados, la falta de investigaciones de las autoridades y hasta señala la efectiva rendición de cuentas de la FEADLE ante las agresiones contra la prensa. Lo que habría que resaltar es que tampoco informa de manera detallada su información. La información que remite al Senado, difiere de la información que entrega  a la ciudadanía (Véase CNDH, costosa simulación dentro del Informe de ARTICLE 19 Doble Asesinato: La Prensa entre la Violencia y la Impunidad-2012). Este tipo de inconsistencias sólo podría explicarse por una falta de un orden en su sistema de archivos y de los sistemas de comunicación interna, necesaria para la rendición de cuentas. Además de que la instancia encargada de atender el tema de agresiones a periodistas es el Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de los Derechos Humanos, que no cuenta con un desglose del monto que se le destina específicamente a dicho programa, ya que se encuentra agrupado en un programa presupuestario dentro de la Quinta Visitaduría General que incluye a víctimas de trata, migrantes y defensores civiles de derechos humanos.

Otras de las cuestiones de datos de la CNDH son las cifras de agresiones “…85 periodistas o trabajadores del sector periodístico, asesinados, presumiblemente, por razón de su trabajo. Igualmente, se ha documentado la desaparición de 20 profesionales de la comunicación, así como 40 atentados a instalaciones de distintos medios de comunicación…” Para poder generar confianza en este tipo de cifras y casos, siendo el organismo en temas de derechos humanos, lo que está pendiente es quede a conocer tanto la metodología de registro o documentación. Saber cómo están contando y a quién están contando. Esto es fundamental y parte de la transparencia necesaria en el tema, además de algo necesario para para poder dar seguimiento a su desempeño.

Un punto fundamental, ante un problema que ya lleva varios años en México, es la falta de una política pública orientada a la prevención, persecución y sanción de delitos. Habría que pedirle también a la CNDH ser parte de una política pública integral para atender las agresiones contra la prensa en México y de prevención. Sus recomendaciones no tienen el peso vinculante, pero podría valerse por otros medios, como la opinión pública, para evidenciar aquellas autoridades que no dan cumplimiento a las investigaciones. Su papel dentro del Mecanismo de Protección a Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas ha sido casi nulo y algunas ocasiones, como en el proceso de elección del Consejo Consultivo ha sido hasta contraproducente su papel. Además de que ante el problema de agresiones a periodistas, ha dado pocas respuesta o aportaciones, un ejemplo claro es la Guía para implementar medidas cautelares en beneficio de periodistas y comunicadores en México presentada en 2010.

Algo importante es que reconoce a las autoridades como perpetradores, cambiando el discurso de que es el crimen organizado la principal amenaza contra periodistas: “Actualmente, las agresiones que sufren periodistas no sólo provienen de las autoridades, sino también se ha documentado de casos de represión y amenazas de los distintos poderes reales y fácticos, particularmente, las organizaciones del crimen organizado.” “Es así que las deficiencias documentadas en el sistema de seguridad pública y de impartición de justicia; la corrupción y el abuso de poder que ha proliferado en algunas instituciones; la ausencia de programas de prevención, de inspección y supervisión eficaces a las autoridades encargadas de la seguridad pública y la procuración de justicia, de sanciones puntuales y ejemplares para aquellos servidos públicos infractores o negligentes, que en su conjunto han propiciado el incremento en la impunidad respecto de las agresiones en perjuicio de los integrantes del sector periodístico, merecen una especial atención y demandan un cambio de actitud institucional.” Esto es relevante porque de acuerdo con las cifras de ARTICLE 19 (2009-2012) los funcionarios públicos representan casi la mitad del total de las agresiones contra la prensa en México y este número no varía mucho desde 2009 a la fecha.

Falta de voluntad política

Algo de lo que carece la CNDH es lo que se refiere al seguimiento de sus propias acciones. Si bien carece de herramientas jurídicas para dar seguimiento a las recomendaciones cuando las autoridades no aceptan su contenido, o cumplen los puntos específicos en forma insatisfactoria; tampoco muestra mucha voluntad o interés al no tener un mecanismo que dé seguimiento a cada una de las Recomendaciones que emite ni de los expedientes de queja iniciados. Para conocer el avance de cada Recomendación es necesario consultar los informes anuales en forma consecutiva.

No basta con que inicie expedientes de queja, pida medidas cautelares y haga recomendaciones, sino que aunque no tenga las facultades vinculantes, lo menos que podría hacer es hacer público que autoridades hacen caso mismo de estas acciones que lleva a cabo. Los expedientes de queja, señala que son 842 de 2000 a julio de 2013; que de 2005 a julio 2013 en 74 ocasiones solicitó a diversas autoridades la implementación de medidas cautelares; y las 29 recomendaciones que emitió. Si bien las quejas han sido interpuestas por las víctimas, familiares y/o organizaciones, también las inicia de oficio. Lo que tendría que hacer público son los criterios de integración de las recomendaciones, así como los propios para emitirlas.

Del 2005 a 2011 la CNDH emitió 24 Recomendaciones a una o más autoridades. En ningún caso las recomendaciones emitidas han derivado en la sanción penal a los servidores públicos señalados como perpetradores de los derechos humanos de periodistas. Y sólo ha logrado dos sanciones de tipo administrativo, que incluyen la amonestación pública de 3 agentes del Ministerio Público del fuero común y de un comandante de la Dirección de Seguridad Pública del Estado de Oaxaca; así como la suspensión por 5 días en funciones y sueldo a de varios agentes del Ministerio Público del fuero común en Quintana Roo. En total, en ese periodo de tiempo, emitió 114 recomendaciones específicas, de las cuales fuero cumplidas 60, que representan el 53 por ciento del total.

Otro punto que aborda la recomendación es la falla al momento de integrar la integración de las investigaciones es que se descarte el trabajo de periodistas “Se advierte, una generalizada propensión a descartar de antemano que el móvil de las agresiones a las y los comunicadores agraviados se refiera a su labor periodística, lo que ha impedido actualizar, en muchos casos, una violación al derecho a la libertad de expresión.” Esto aunado a las fallas de las autoridades que investigan, ya que según la CNDH “…de acuerdo con los datos proporcionados por las procuradurías de justicia, federal y estatales, puede advertirse que las indagatorias consignadas, en las cuales no se ha dictado sentencia condenatoria, se debe a que no se cumplió con los presupuestos procesales conducentes para que las autoridades jurisdiccionales dictaran una resolución judicial, porque aún se encuentra en trámite el proceso penal, o bien, que se trata de casos en que las órdenes de aprehensión no han sido ejecutadas.” Esto es fundamental ya que muchas de las investigaciones no agotan la línea del trabajo periodístico o la descartan de manera inmediata.

Como sociedad en México y ante las violaciones a derechos humanos necesitaríamos una CNDH más eficiente y proactiva. Producto de la reforma de derechos humanos en 2011, se le ha otorgado a la CNDH la facultad de investigación de violaciones graves a los derechos humanos en los casos que así lo estime conveniente. Desde la perspectiva que venimos señalando, la de la protección de los periodistas, esta facultad puede ser materia de la legislación secundaria y que se establezca que en los casos de agresiones generalizadas periodistas la CNDH y de posibles violaciones a la libertad de expresión se ejercerá dicha facultad, las comisiones públicas de derechos humanos podrán solicitar a los órganos legislativos correspondientes (la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente en el caso de la CNDH) para que a solicitud de aquella, se llame al o los funcionarios que han rechazado algunas de sus recomendaciones, a hacer públicas las razones para ello. En otras palabras: una comparecencia para responder la razón de la negativa a una recomendación. Aunque queda pendiente el ejercicio de esta facultad, ya que debe regularse en la ley secundaria de tal forma que se garantice que en todos los casos de recomendaciones relacionadas con agresiones y violaciones a los derechos humanos relacionadas con el ejercicio de la libertad de expresión que sean rechazadas, la CNDH solicite al Senado la comparecencia del funcionario.

El objetivo de las comparecencias de servidores públicos que rechazan las recomendaciones es que respondan políticamente sobre las razones por las que no aceptan dicha recomendación. En el caso de recomendaciones respecto de agresiones a la libertad de expresión, es fundamental que tengan el mayor peso posible sin llegar a ser vinculatorias. Establecer que de manera obligatoria la CNDH solicite al Senado que los funcionarios públicos que se nieguen a aceptar las recomendaciones hechas en materia de libertad de expresión y de agresiones a periodistas, les daría un mayor peso a las decisiones que sobre este tema tome la CNDH.

Programa de Agravio a Periodistas, sin objetivos, sin rendición de cuentas

El Programa de Agravio a Periodistas es la estructura administrativa de la CNDH para la atención de las violaciones y agresiones en contra de periodistas. Su fundamento es el artículo 59 del Reglamento, sin embargo, este fundamento se refiere solo a la naturaleza jurídica y adscripción que debe de tener dicho programa. No dice nada sobre sus facultades o la manera en la que este programa debe atender en particular la protección de los periodistas. Cuenta con objetivos muy generales y cuya definición carece de una política integral de protección a periodistas y solamente hace una referencia generalizada que reitera la gran importancia hacer valer, respetar y difundir los derechos fundamentales de dichos grupos, por considerarlos especialmente vulnerables en el desempeño de su trabajo. Sus funciones como son descritas de acuerdo con la política organizacional tiene que ver más con funciones dentro de una estructura administrativa o como oficialía de partes para la recepción de quejas provenientes de periodistas. Esto tiene una implicación inmediata para la evaluación del desempeño del Programa de Agravios a Periodistas. Al no tener objetivos claros “oficiales”, es decir, determinados por una política integral definida previamente, los objetivos públicos del Programa de Agravios a Periodistas son tan generales que hace difícil una evaluación objetiva de su desempeño.

Mecanismos sutiles de censura

La Recomendación General No. 20 también menciona sobre el uso de mecanismos más sutiles, con los que se busca inhibir la libertad de expresión ya que sus efectos intimidatorios se traducen en actos que buscan inhibir su ejercicio. Lo que menciona es que “…es frecuente que agentes del poder público federal o local incurran en este tipo de prácticas que coartan la libertad de expresión de periodistas y comunicadores; se trata de acciones como la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales, demandas judiciales, legislación restrictiva, hostigamiento policial, boicot de la información oficial de ciertos medios.” Es importante señalar el tema, así lo hizo con la recomendación 35/2012 pero también es importante dar seguimiento a las recomendaciones al Secretario de Gobernación: “PRIMERA…lineamientos claros y criterios objetivos, imparciales y transparentes, que garanticen la igualdad de oportunidades en el otorgamiento y distribución de publicidad oficial en favor de los distintos medios de comunicación, tanto electrónicos como impreso, y se incluyan en el Acuerdo, para cada ejercicio fiscal, por el que se establecen los lineamientos generales para las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la administración pública federal para el ejercicio 2013. SEGUNDA. Se sirva girar instrucciones, a quien corresponda, a efecto de que se lleve a cabo una adecuada supervisión de la asignación de publicidad oficial por parte de las distintas dependencias y organismos públicos federales, que incluya la evaluación adecuada de la asignación en la contratación que éstas realicen; asimismo, que el gasto en cada supuesto se realice conforme a procedimientos y criterios objetivos, imparciales, transparentes y no discriminatorios.” Esto se debería buscar dar seguimiento, independientemente haya habido un cambio de administración a nivel federal para garantizar que no se continué el uso de recursos públicos como forma de premiar o castigar a periodistas o medios de comunicación por su línea editorial, así como su distribución discriminatoria y arbitraria.

Otro punto que menciona son las prácticas, más comunes de lo que se esperaría, en que las autoridades “…del área de procuración de justicia requieren la comparecencia de periodistas, como consecuencia de alguna averiguación previa que se tramita en relación con los hechos que dio a conocer a la opinión pública, solicitándoles revelar las fuentes de su información, vulneran su derecho a la privacidad.” Y menciona su Recomendación General No. 7 en la que defiende la vigencia de del derecho de los comunicadores a no revelar sus fuentes y la información en su poder, denunciándose, además, que tal presión constituía una nueva forma de “…intimidación que vulnera los derechos humanos.”

También aborda la penalización de la difamación, injuria y calumnia que aunque no existe a nivel federal. La CNDH no cuenta con la información adecuada al afirmar que: “Los estados que este organismo nacional tiene conocimiento que han legislado al respecto de la despenalización de los delitos contra el honor, como la calumnia, difamación e injurias, son Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Veracruz, Zacatecas y el Distrito Federal.” Ya que Campeche aún cuenta con la pena de calumnia de 3 meses a 1 año de prisión y multa de 100 a 300 días de salario, según su Código Penal publicado el 20 de julio de 2012; Colima tiene pena por difamación con prisión de 2 a 5 años y multa de hasta 70 unidades (días de multa)  y cuando no sea público de 1 a 3 años y multa hasta por 40 unidades, además de la pena por calumnia de 2 a 5 años de prisión y multa hasta por 70 unidades; Sonora con pena por calumnia de 3 días a 5 años de prisión o de 20 a 350 días de multa; y Zacatecas pena por calumnia de 3 meses a 5 años de prisión y de 5 a 15 días cuotas.

A manera de conclusión

Es una Recomendación que por primera vez da a conocer el estado de las investigaciones de los delitos graves en contra periodistas como lo son los asesinatos, desapariciones y atentados en contra de instalaciones de medios de comunicación.

Aunque pide transparencia y rendición de cuentas, la propia CNDH no hace lo propio, no da a conocer el seguimiento de sus recomendaciones ni de las quejas, así como los criterios para emitir las recomendaciones específicas.

Tampoco ha tenido un papel activo en materia de política pública para atender el problema de las agresiones contra periodistas, aunque lo haya reconocido hace tiempo. Otra cuestión de la que no habla es del Mecanismo de protección, tanto su desempeño como el propio papel de la CNDH dentro de esta instancia.

Aunque habla de la penalización de los delitos de difamación, injuria y calumnia no cuenta con la información actualizada.

 

Artículo 19

28 de agosto de 2013

http://agora.articulo19.org/?p=63

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